Catégorie : Actus secteur public et territorial

Comment les collectivités peuvent-elles impliquer agents et usagers dans l’élaboration de leurs politiques publiques ? Comment adapter les services de proximité aux évolutions sociétales ? Et cela tout en respectant les contraintes budgétaires ? En veillant à l’amélioration du bien-être au travail des personnels territoriaux ?

A travers une récente étude réalisée par l’Observatoire social territorial (OST), la Mutuelle Nationale Territoriale (MNT) apporte un éclairage sur ces problématiques auxquelles sont à la fois confrontés employeurs et agents publics. Intitulé « Élaborer les politiques publiques avec les usagers et les agents : vers une dynamique de co-construction ? », le document d’une centaine de pages publié début juillet s’appuie sur un « benchmark » réalisé par des élèves administrateurs territoriaux de l’Institut national des études territoriales (INET).

 

Des territoriaux « ambassadeurs »

 

Les futurs dirigeants de collectivités ont, en effet, passé au crible cinq pratiques innovantes de co-construction des politiques publiques testées à travers l’Hexagone. Ainsi, l’OST décrypte en premier lieu « La Transfo ». C’est une expérience menée à travers tout le territoire national. Elle permet aux collectivités de se doter d’un « laboratoire d’innovation actif ». Au sein de cette structure informelle, les agents territoriaux sont formés comme « ambassadeurs ». Aux côtés des usagers, ils réfléchissent à la transformation des services publics. Ainsi qu’à l’impact que les mutations peuvent avoir sur le contenu de leurs missions et sur leurs conditions de travail.

 

« Bonnes pratiques »

 

Autre initiative analysée par les élèves de l’INET : l’opération « Carte blanche ».  Elle réunit les acteurs publics et parapublics de la région de Cahors (Lot) autour d’un projet de transformation de l’action publique locale. Ensuite, le troisième exemple concerne le déploiement à Grenoble (Isère). Une unité juridique mobile, une petite équipe de juristes qui sillonne le territoire intercommunal. Ainsi, ils luttent contre le non-recours aux droits sociaux pénalisant certains usagers.

L’étude de l’OST fait, par ailleurs, le point sur une expérience de co-construction d’un parc naturel urbain de Strasbourg. Cette initiative implique à la fois les riverains et les associations locales. Enfin, les élèves de l’INET analysent les résultats du baromètre de satisfaction mis en place par la communauté d’agglomération de pays Voironnais (Isère). Cet outil permet donc d’évaluer la perception des usagers et de l’administration sur la qualité des services publics du territoire.

En écho à ces « bonnes pratiques », l’Observatoire a établi un guide à l’usage des collectivités territoriales. Parmi les recommandations de l’OST figurent notamment des pistes pour donner une nouvelle impulsion aux métiers en évolution ou pour mieux associer les organisations syndicales aux démarches participatives.

 

Emmanuelle Quémard

En 2018, 250 760 agents en situation de handicap travaillaient au sein des trois versants de la fonction publique. Par rapport à 2017, ce sont 10 069 personnes supplémentaires qui ont été recrutées ou maintenues dans les services publics au titre de bénéficiaires de l’obligation d’emploi (BOE). Ces chiffres marquent une nouvelle progression du taux d’emploi légal des personnes en situation de handicap qui atteint désormais 5,61 % de l’effectif global de l’Etat, des hôpitaux publics et des collectivités territoriales, soit une hausse de 1,87 point en un an. Telle est la principale conclusion du bilan annuel présenté le 20 juin 2019 par le Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP).

 

La fonction publique territoriale enregistre le meilleur taux d’emploi : avec 6,76 %, elle devance ainsi la fonction publique hospitalière (5,67 %) et la fonction publique d’État (4,65 %).

 

Selon le bilan réalisé par le FIPHFP, il apparaît, en outre, que la population des bénéficiaires de l’obligation d’emploi est vieillissante. 83 % des BOE ont, en effet, plus de 40 ans. Parmi eux, plus d’un tiers sont âgés de 56 ans et plus. A peine 1% des personnels en situation de handicap ont moins de 25 ans. Les disparités constatées au sein de la pyramide des âges se retrouvent également sur le plan géographique.

Toutes les régions métropolitaines et ultra-marines n’avancent pas au même rythme en matière d’insertion professionnelle des agents en situation de handicap. Si le FIPHFP se félicite du fait que 11 régions atteignent ou dépassent le taux d’emploi de 6 % en 2018 (soit 3 régions de plus qu’en 2017), certains territoires accusent un important retard. Ainsi, la Corse (8,29%) pointe en pole position, alors que la Guadeloupe (3,06 %) ferme la marche. A noter que l’Ile-de-France (5,59%) se situe un peu en dessous de la moyenne des régions françaises.

 

Un contexte budgétaire toujours contraint

 

En présentant ces résultats, la nouvelle présidente du Comité national du FIPHFP s’est félicitée de l’évolution positive de ces indicateurs. Pour Françoise Descamps-Crosnier, les chiffres 2018 soulignent l’efficacité de l’action du FIPHFP dans un contexte budgétaire toujours contraint. En effet, les contributions des employeurs publics (113 millions d’euros) demeurent inférieures aux dépenses d’intervention du Fonds (125 millions d’euros). La présidente du Fonds a rappelé que le FIPHFP dispose de deux sources de financement : les aides directes (plateforme des aides, conventions employeurs et programme accessibilité) pour un montant de 76,67 millions d’euros et les aides indirectes (partenariats, Handi-Pactes et travail de sensibilisation) pour un total de 48,11 millions d’euros.

 

Emmanuelle Quémard

Selon une étude statistique de la DGAFP publiée le 29 mai 2019, les personnels féminins représentent désormais 62% des 5,53 millions d’agents publics travaillant en France métropolitaine et dans les DOM (hors Mayotte). Soit une hausse de 0,2% en un an. La féminisation des effectifs publics progresse sur un rythme annuel identique depuis 2010. Cependant, elle est largement supérieure à celle constatée dans le secteur privé. La proportion des femmes salariées n’y est que de 46 %.

Dans le détail, l’étude souligne que la place des femmes au sein de la fonction publique n’est pas homogène selon les versants et les catégories d’emplois. Ainsi, une analyse par catégories hiérarchiques montre que le taux de féminisation atteint 65% parmi les agents de catégorie A. On souligne tout de même qu’avec un taux de 41%, les femmes sont minoritaires parmi les A +. La part des femmes est plus faible (55%) parmi les personnels de la catégorie B. Et les agents de sexe féminin représentent 63% des effectifs de la catégorie C.

 

Jusqu’à 95% des effectifs dans la FPT

 

En considérant les trois fonctions publiques, la DGAFP constate que la FPE est le versant le moins féminisé. Si la part des femmes y poursuit également sa progression (+0,4% en un an), elle ne représente que 56 % des effectifs globaux des agents de l’Etat (61 % hors militaires). A l’opposé, la FPH demeure le versant comptant le plus grand nombre d’agents féminins (78 %). Le taux de féminisation continue d’ailleurs d’augmenter (+0,1 point par rapport à 2016). A noter que parmi les agents des hôpitaux publics, la part des femmes est encore plus élevée dans les établissements d’hébergement pour personnes âgées (87 %).

Enfin, la FPT, compte 61% de femmes dans ses effectifs. Près de neuf agents sur dix sont des femmes dans les établissements communaux. Le personnel féminin représente plus de deux tiers des agents employés par les départements. Dans les collectivités territoriales, certaines filières, notamment dans le domaine social et médico-social, connaisse des taux de féminisation pouvant dépasser 95 % des effectifs. À l’inverse, les femmes ne représentent qu’un quart des emplois relevant des établissements départementaux, structures dans lesquelles 58 % des agents exercent dans la filière  « incendie et secours » où la part des femmes est inférieure à 5 %.

 

Emmanuelle Quémard

La réforme de la fonction publique voulue par le gouvernement est en cours d’examen au Parlement. Les représentants des employeurs publics et des syndicats travaillent, dans le cadre de l’agenda social, sur de nouvelles pistes d’évolution des modes de recrutements par concours. L’enjeu est important car le nombre de candidats aux concours de la fonction publique est en baisse.

Dans la territoriale par exemple, d’après la DGAFP, le nombre de candidats aux concours organisés par le CNFPT (ingénieur en chef, administrateur, conservateur de bibliothèque, conservateur du patrimoine) a ainsi chuté entre 2014 et 2018 malgré une « stabilité globale du nombre de postes à pourvoir ». Le nombre de postes aux concours organisés par les centres de gestion a quant à lui diminué. Il s’est affaibli de 12,6% entre 2014 et 2015 et de 14,3% entre 2015 et 2016. Cela a entraîné une baisse du nombre de candidats et de lauréats.

 

Simplification et professionnalisation des épreuves

 

Pour remédier à ces situations préjudiciables aux besoins de recrutements, de nouvelles pistes d’amélioration des concours ont été tracées. Elles concernent à la fois l’organisation et les modes de recrutement eux-mêmes. La simplification et la poursuite de la professionnalisation des épreuves de concours, voire leur mutualisation, sont elles aussi apparues nécessaires. De même, la révision du contenu des concours, jugé trop académique. La poursuite du développement de la 3e voie, des concours « sur titres et épreuves » et par spécialité a également été évoquée.

 

Accès facilité pour les contractuels ?

 

Le groupe de travail employeurs-syndicats s’est aussi interrogé sur la place du concours interne réservé aux agents publics. Se pose aussi la question de la valorisation de l’exercice des fonctions de membre de jury de concours. La DGAFP s’interroge même sur la nécessité de faciliter son accès aux contractuels.  En outre, la préparation au concours, l’adaptation de la formation initiale et un meilleur accompagnement de l’entrée en fonction devraient faire l’objet d’améliorations.

 

Emmanuelle Quémard

Le dispositif de la rupture conventionnelle – adopté en première lecture à l’Assemblée nationale lors de l’examen du projet de loi de transformation de la fonction publique du 13 au 21 mai 2019 – fera son entrée dans la fonction publique à compter du 1er janvier 2020. Et ce pour une durée de cinq ans. Il s’adressera aux agents contractuels en contrat à durée indéterminée. Mais aussi à titre expérimental aux fonctionnaires des trois versants de la fonction publique.

Olivier Dussopt, secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics, estime que ce mécanisme. « Il va permettre de mieux accompagner les mobilités et les transitions professionnelles, de faciliter les secondes, voire les troisièmes parties de carrière en donnant aux agents les mêmes garanties que les salariés du secteur privé ». Le nouveau dispositif ouvrira, en effet, le droit à une indemnité de rupture. Mais également à l’allocation de retour à l’emploi. Deux avantages auxquels l’agent public ne peut prétendre aujourd’hui en cas de démission.

 

Commun accord entre les parties

 

En outre, l’article 26 du projet de loi précise que la rupture conventionnelle « ne peut être imposée par l’une ou l’autre des parties ». La convention de rupture définit notamment le montant de l’indemnité spécifique de rupture.  Celui-ci ne pouvant pas être inférieur à un montant fixé par décret.

Par ailleurs, contre l’avis du gouvernement et de la député Emilie Chalas (LREM)  rapporteure du texte de loi, les députés ont adopté un amendement  de la majorité parlementaire portant à six ans (au lieu de trois ans initialement) le délai pendant lequel un fonctionnaire ayant bénéficié d’une rupture conventionnelle ne peut pas revenir dans son administration d’origine. Dans le cas contraire, il devra  rembourser la prime perçue.

Dans un communiqué daté du 23 mai 2019, l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité s’est aussitôt inquiétée des conséquences de certaines mesures du projet de loi pour la fonction publique territoriale. « Ce texte peut mettre en grande difficulté les communes et les intercommunalités. Notamment avec la remise en cause du statut de la fonction publique. Mais aussi la trop grande ouverture à l’emploi des contractuels et l’introduction de la rupture conventionnelle ».

 

Emmanuelle Quémard

 

Une étude d’avril 2019 réalisée par la Caisse des Dépôts démontre qu’en 2016, 45% des effectifs des collectivités étaient composés d’agents sous contrat ou de fonctionnaires travaillant moins de 28 heures par mois. Au total, ce sont 1,15 million de contractuels (0,5 million en équivalent temps plein (ETP)) qui cohabitent avec les 1,38 million de fonctionnaires territoriaux (1,32 en ETP). La proportion de contractuels au sein de la territoriale est moins élevée si l’on raisonne en équivalent temps plein. En effet, les contrats sont souvent de courte durée, avec un temps de travail hebdomadaire plus réduit et des niveaux de rémunération plus faibles que pour les fonctionnaires titulaires, le poids des contractuels ne représente en ETP « que » 27% de l’emploi public territorial et 23,5% de la masse salariale des collectivités.

 

Rémunérations et durée de travail plus faibles

 

L’étude permet, en outre, de cerner assez finement la typologie du contractuel au sein de la FPT. C’est un agent jeune (souvent de sexe féminin) en début de carrière, recruté sur une courte période et qui bénéficie donc d’une rémunération relativement peu élevée. On observe que parmi les personnels de moins de 30 ans travaillant dans les collectivités, 88% disposent d’un contrat. A l’opposé, les contractuels sont nettement moins nombreux (28%) au sein de la tranche des 50-59 ans.

 

Contingent le plus important en catégorie B

 

Parmi les agents des collectivités, le contingent le plus important de contractuels (55,1%) relève de la catégorie B. Une proportion qui s’explique par le poids élevé des agents socio-culturels ou de loisirs, essentiellement recrutés sous contrat. Dans les catégories A et C, les personnels contractuels représentent respectivement 38,2 % et 44,2 % des effectifs.

 

Selon la Caisse des Dépôts, la rémunération des contractuels territoriaux est sensiblement moins élevée que celle des fonctionnaires. En 2016, la rémunération annuelle moyenne d’un agent sous contrat dans une collectivité était de 9 700 euros bruts. A la même période, elle s’élevait à 27 600 euros bruts pour un fonctionnaire. C’est encore une fois la durée du travail plus faible des contractuels qui explique ce décalage.

 

Emmanuelle Quémard

L’attractivité des concours et des métiers du secteur public ; un sujet majeur que le débat autour du projet de loi de la fonction publique a remis en évidence.  Mais également sur lequel le Conseil économique, social et environnemental (Cese) a formulé, en décembre 2018, une série de 19 préconisations. Le secrétaire d’Etat en charge de la fonction publique, Olivier Dussopt, à l’occasion de l’ouverture de la concertation avec les représentants des syndicats et des employeurs publics le 17 avril dernier, a d’ailleurs indiqué que les travaux de réflexion s’appuieraient sur ces recommandations du Cese.

 

Déperdition de candidats

 

Pour les employeurs, les difficultés de recrutement résultent en premier lieu « d’un manque de visibilité des métiers de la fonction publique et de lisibilité des procédures de recrutement ». Ils pointent également les viviers de recrutement « trop homogènes et peu diversifiés », « l’inadéquation des profils à certains emplois », voire les modalités d’affectation, notamment géographique, à l’issue des concours, ce qui entraîne mécaniquement « une déperdition de candidats et un fort turnover ». (Retour sur la web-conférence des Editions WEKA sur savoir recruter mais également fidéliser).

 

Viviers de compétences

 

Lors de cette première réunion de concertation, le gouvernement a affirmé vouloir anticiper l’évolution des métiers et des compétences, notamment grâce à des outils permettant d’identifier les métiers et les compétences « rares, stratégiques, en tension ou en saturation ». Parmi les leviers à actionner, le secrétaire d’Etat évoque la constitution de « viviers de compétences » au sein de chaque administration, la dynamisation de la mobilité fonctionnelle en établissant des cartographies des « aires de proximité » entre les différents métiers. Ou encore l’amélioration du dialogue social sur les enjeux RH. Le gouvernement entend, par ailleurs, renforcer la communication sur les concours et les métiers de la fonction publique pour y attirer les meilleurs profils.

 

Emmanuelle Quémard

Entre 2016 et 2017, le salaire net moyen a augmenté de 0,9 % en euros constants dans la fonction publique (1,9 % en euros courants) pour atteindre en équivalent temps plein (EQTP) 2 280 euros par mois. Telle est la principale conclusion de l’étude annuelle réalisée par l’INSEE après avoir passé au crible la fiche de paie de quelque 5,7 millions d’agents publics. La  progression du salaire net moyen dans les trois versants de la fonction publique traduit une amplification de la tendance à la hausse observée entre 2015 et 2016 (+0,6%).

 

Augmentation du point d’indice et application de PPCR

 

Tous statuts confondus (hors militaires, assistants maternels, internes et externes des hôpitaux et apprentis), les agents publics ont bénéficié en 2017 « de progressions salariales individuelles mais aussi de variations de la structure d’emploi dans la fonction publique ». En clair, les personnels de l’Etat, des hôpitaux publics et des collectivités territoriales ont bénéficié à la fois des augmentations de la valeur du point d’indice (0,6 % en juillet 2016 et 0,6 % en février 2017) et de la poursuite de l’application du protocole PPCR (Parcours professionnels, carrières et rémunérations).

 

Écarts salariaux entre versants

 

Cette évolution globale masque en réalité des disparités significatives entre les différents versants.  Ainsi, dans la fonction publique d’État, les personnels voient augmenter leur salaire net moyen de 1,1 % en euros constants (en EQTP). Il atteint ainsi 2 560 euros par mois en 2017. La croissance est légèrement plus faible dans la territoriale (1,0 % en euros constants) et le salaire net moyen est de 1 940 euros par mois. Dans la fonction publique hospitalière, la progression est la plus modeste (0,3%) et le salaire net moyen s’établit à 2 290 euros par mois.

Pour l’INSEE, ces écarts salariaux s’expliquent principalement par les « différences de structure en termes de catégorie hiérarchique, de statut et de type d’emploi occupé ». Ainsi, dans la FPE, six agents sur dix appartiennent à la catégorie A, contre trois sur dix dans la FPH et un sur dix dans la FPT. À l’inverse, les trois quarts des agents de la FPT et la moitié de ceux de la FPH sont de catégorie C contre près d’un agent sur cinq dans la FPE.

 

Emmanuelle Quémard

Le bilan annuel 2017 de l’INSEE établit que le nombre des fonctionnaires continue de se rétracter dans les trois versants de la fonction publique. Au total, ce sont 7 100 emplois titulaires qui ont été perdus. Les fonctionnaires ne forment plus que 67,8 % de la totalité des effectifs. Dans le même temps, la proportion des agents sous contrat bondit de manière significative (+ 48 000 en un an). Les contractuels représentent désormais 17,9% des emplois publics. Les militaires forment, quant à eux, 5,5% des personnels de la fonction publique. L’année 2017 a, en outre, connu un reflux spectaculaire du nombre des bénéficiaires de contrats aidés. Avec 139 000 contrats enregistrés fin 2017 (2,5 % des effectifs de la fonction publique), ce dispositif dont le financement a fait l’objet d’une coupe sévère a perdu un quart de ses attributaires en douze mois (50 300 agents).

 

Hémorragie dans la territoriale

 

Ce sont les collectivités territoriales qui ont opéré la plus forte décélération sur le marché de l’emploi. Après une baisse en 2016 (– 0,4 %), les effectifs de la FPT ont fondu au même rythme en 2017 (– 0,4 % également). En un an, la territoriale a globalement perdu 7 200 agents, l’hémorragie des emplois aidés (– 23 600 équivalents temps plein) ayant mécaniquement entraîné une poussée de l’emploi de personnels sous contrat (+ 19 300 équivalents temps plein). L’analyse par strates administratives montre que sous l’effet des transferts de compétences, l’emploi territorial a davantage reculé dans les organismes départementaux (– 0,6 %) et les communes (– 1,7 %) que dans les régions (+ 1,8 %) et les organismes intercommunaux (+ 4,2 %).

 

Effet de vases communicants

 

Dans le même temps, alors que le nombre d’agents rémunérés par l’Etat avait progressé de 1% en 2016, la fonction publique de l’État a maintenu ses effectifs au même niveau en 2017. Le nombre d’emplois aidés recule (– 19 300 postes) et celui des contractuels augmente (+ 16 300 postes). Il s’agit essentiellement d’un effet de vases communicants, certains contrats aidés ayant été transformés en contrats d’accompagnement d’élèves en situation de handicap (AESH), directement employés dans les collèges et les lycées par le ministère de l’Éducation nationale ainsi que par le recrutement d’enseignants contractuels dans les établissements scolaires.

La fonction publique hospitalière suit un mouvement comparable. Les effectifs se stabilisent dans les hôpitaux publics après plusieurs années de décrue Le nombre de contrats aidés chute d’un tiers (– 7 300), celui des fonctionnaires de 6 400. Là encore, des baisses en grande partie compensées par la hausse du nombre de contractuels (+ 12 500).

 

Emmanuelle Quémard

Vous êtes avocate et vous intervenez aussi dans le champ professionnel, qu’il soit privé ou public, pour régler des conflits internes aux structures. Cette pratique de la médiation découle-t-elle naturellement de votre métier d’avocate ?

 

Mon métier d’avocate m’a amené à la médiation. Mais l’attitude est différente que l’on soit avocat dans le procès ou avocat médiateur. Là où dans le procès les parties restent sur des positions et se focalisent sur l’issue du procès, la médiation, elle, se focalise sur les intérêts de ces parties. Ces intérêts sont entendus, explorés et une solution est recherchée. Elle sera la solution des parties et non celle d’un juge. Le médiateur n’est pas là pour juger ou proposer une solution. Il est là pour faciliter le travail des parties à trouver leur solution à leur problème ou conflit. En fait, la médiation corrige l’effet injuste que le procès, l’application de la règle de droit, peut parfois créer.

 

La justice est-elle trop… injuste ?

 

Trop souvent la décision de justice laisse un sentiment d’injustice et surtout le procès en lui-même est souvent dévastateur. Il est coûteux et incontestablement long. Ainsi, pour un dossier en droit social qui ira jusqu’en Cour d’appel sur Paris, il faut tabler sur 4 à 5 ans…Ce temps de la justice n’est donc pas celui de l’entreprise ou de la collectivité territoriale.

Souvent je suis amenée à plaider des dossiers en droit social dans lesquels le manager qui est à mes côtés, le jour de l’audience, n’est pas celui qui a licencié le salarié de l’autre côté de la barre. C’est difficile à vivre pour les deux parties. Tout d’abord pour le manager parce qu’il « hérite » d’un dossier qu’il n’a pas du tout géré et qu’il découvre. Et pour le salarié qui prend conscience que ses derniers repères dans l’entreprise ne sont plus. Les parties au procès ne sont jamais assez préparées à entendre la version de « l’histoire » racontée par l’avocat de la partie adverse. Les éléments de preuve sont souvent sortis de leur contexte et les avocats se font un plaisir de les interpréter…

 

Une manipulation qui n’a pas sa place dans la médiation…

 

Il est vraiment temps de repenser la régulation des litiges autrement que par le recours à l’institution judiciaire. Le modèle doit être inversé. Le procès doit devenir le mode ultime de résolution des conflits. Car le procès, tel qu’il existe, contrairement à la médiation, ne permet pas de garantir le futur d’une coopération entre deux parties ; ou même la possibilité de définir ce futur. Il ne garantit pas la confidentialité et n’apporte pas toujours la fameuse « reconnaissance » ou l’excuse tant recherchée par les parties en demande.

 

Stéphane Menu

 

Le conseil de l’interviewée « Reconstruire de la confiance » « La médiation, si elle est bien menée, permet aux parties d’éviter de perdre la face et de reconstruire de la confiance mutuelle, à tout le moins elle renoue le dialogue ».